去年12月份，國資委下發文件《中央企業煤電資源區域整合試點方案》（下簡稱《方案》），將甘肅、陜西（不含國家能源集團）、新疆、青海、寧夏5個煤電產能過剩、煤電企業連續虧損的區域，納入第一批中央企業煤電資源區域整合試點。

所謂整合試點，就是簡單合并同類項：由中國華能牽頭甘肅，中國大唐牽頭陜西，中國華電牽頭新疆，國家電投牽頭青海，國家能源集團牽頭寧夏，通過區域整合優化資源配置、淘汰落后產能、減少同質化競爭、緩解經營困難，促進健康可持續發展。

《方案》要求五大發電集團在西北五省依法合規開展資產重組置換，以產權無償劃轉為主，市場轉讓為輔，盡量不產生現金交易，人員、負債隨資產一并劃轉。

上市公司所屬煤電企業，將股權上移至母公司后再劃轉，也可以市場化方式轉讓或置換。各企業劃轉資產總體平衡，差異較大的在以后試點批次中適當補償。自備電廠、一體化項目、省級公司可不納入整合，新建項目（不含即將投產項目）可暫緩納入。

電力行業，作為投資大、周期長、承擔國計民生最基本需求的基礎產業和公用事業，社會對它的要求很多元，既要保證供應，又要提高質量、降低成本，還要優質服務；對于燃煤火電廠，沒有不行，基本負荷要靠它，系統調峰也主要靠它，煤炭行業生存發展也靠它；太多了也不行，電廠占地多，二氧化碳排放高，霧霾嚴重是主因、生態環境不允許。

人員素質低了不行，因為技術含量太高、服務質量要求高；人員素質要想提高，行業利潤和職工收入上不去也不行。所以，近幾十年以來，從國家到行業一直在探討和實踐電力行業的改革。

因此，任何一個部門發布有可能勞民傷財、傷筋動骨、驚天動地的政策時，一定要認真研究、精細推理、充分溝通、小心試點、謹慎推開。

國資委給出如此整合的理由是：2016年以來，受煤價快速上漲、煤電產能過剩、市場競價加劇等因素疊加影響，煤電企業生產經營陷入嚴重困難，部分企業連年虧損、資金鏈斷裂，生產經營難以為繼。

管理學上講到，一定要找出問題的根本原因，針對根本原因找出解決方案。燃煤電廠曾經一度被各大發電集團瘋狂追捧，跑馬圈地、大干快上，在煤價低迷的時候，也曾經賺對得盆滿缽滿。怎么轉眼之間就虧損嚴重了呢？

發展歷程回顧

計劃經濟時代，各個產業的工業布局、工廠布局由國家統一部署，配套的電廠和電網建設也是在國民經濟的統一規劃下開展電力系統規劃，在經濟的統一計劃下，制定電力建設計劃。

當然，計劃經濟的普遍特征就是緊缺：缺錢、缺電，這種情形，老一代電力人深有感悟。

電力發展的催化劑就是改革開放之后的經濟高速發展。上世紀九十年代的集資辦電催生了多種所有制的發電企業。2002年電力體制改革，國家電力公司分拆為兩大電網、五大發電，外加多地的地方能源公司，一時間，在發電集團的擴張沖動和地方政府招商引資的GDP崇拜兩股力量的合力作用下，發電裝機容量快速增長。

以上一輪電力體制改革后的第一年2003年為例，全國發電裝機容量為4億千瓦，GDP 13.74萬億元，平均每千瓦支撐GDP 3.4萬元；到2008年，發電裝機容量翻倍，7.9億千瓦，GDP 31.92萬億元，平均每千瓦支撐GDP 4萬元。2013年發電裝機容量躍居世界第一，達12.47億千瓦，GDP 56.9萬億，平均每千瓦支撐GDP 4.56萬元，多地開始呈現發電小時數下降趨勢。

2013年以前，對電力項目的審批權，還在國家能源局，當時國家能源局預感到電力有可能出現局部過剩情況，所以對新上項目還是嚴格管控的。但是新一屆政府“一刀切”地實行“放管服”，很快將火電廠的審批權下放到省一級。

結果，“讓自負盈虧的企業自主決策”的美好愿望落空，大批火電項目在省一級獲批上馬。因為市場是有限的，廠址資源是寶貴的，你不搶，就會被別人搶走，你不上，別人就會上，這種賭未來、不想輸給別人的博弈心態，導致燃煤發電裝機容量快速上升。

2015年新增火電生產能力達6023萬千瓦，相當于60個百萬千瓦機組，平均每個省市自治區新增兩個百萬千瓦大電廠。導致2015年燃煤電廠裝機容量9.9億千瓦，接近當年美國總裝機容量（10.39億千瓦）。2015年，中國發電裝機容量15.07億千瓦，GDP 68.60萬億，平均每千瓦支撐GDP 4.55萬元，與2013年相比略有降低。

2016年一季度燃煤電廠設備利用小時數連續20個月同比降低（只有1054小時）。國家能源局意識到問題的嚴重性，連續發文約束，但是，“審批權”這個魔鬼一旦放出，很難再受約束。

2019年，全國發電總裝機容量達驚人的20.11億千瓦，其中燃煤電廠高達11億千瓦。同期GDP 99萬億，平均每千瓦支撐的GDP為4.92萬元，達到了電改以來的最高值，這和第三產業的規模擴大有關。

所以，問題的根源在于，一方面，央企國企的投資體制和激勵機制導致的擴張沖動，和各地政府招商引資的力度過大，低水平同質化競爭導致燃煤電廠“建多了”；另一方面，資源環境約束到了極限，需要經濟結構轉型，用電市場增長緩慢。供多需少導致電廠發電小時數下降，利潤降低甚至虧損也就難免了。

央企區域整合能解決問題嗎？

那么單純對央企進行整合能夠解決燃煤電廠虧損的問題嗎？不能，現在這個“救火”措施，不僅救不了“火”，還有可能加劇“火”勢。有以下幾方面原因：

1、五大發電的燃煤發電裝機容量合計5.2億千瓦，僅占全國燃煤電廠總裝機容量的不到50%，還有50%以上分布在其他能源央企、地方能源集團、企業自備電廠和民營企業那里。僅僅整合這五家電力央企是不夠的。

2、西北地區光伏和風電資源豐富，黃河上游還有較多的水電站，相比火電廠，水電廠還是賺錢的。風電和光伏有政府補貼兜底。而燃煤電廠是純粹自負盈虧，與煤炭市場價格息息相關。在第二輪電改電力市場競價上網的背景下，標桿電價和煤電聯動早已失靈。如果不將各種類型的電廠統籌考慮，還是解決不了各個市場主體之間爭奪有限的發電市場空間的矛盾。

3、由于內陸核電沒有開放、核能供熱/供暖還沒有示范工程建成，五大發電、其他非核電能源央企以及地方能源集團的事業發展需求和投資沖動無處釋放，只能是燃煤電廠優先，小機組不讓干了，就上大的；純發電不讓干了，就上熱電聯供機組；有天然氣資源的，就上燃氣發電。據中電聯最新數據，2019年新增發電裝機容量1.1-1.2億千瓦，其中非化石能源發電裝機容量6300萬千瓦，其余為化石能源發電裝機容量，約5000萬千瓦，當然除了燃煤電廠，還包括燃氣電廠、垃圾焚燒發電。所以要用體制和政策引導投資走向。

4、中國經濟特點：省為實體是實、區域規劃是虛。省內的能源行業，如果同時存在中央企業和地方企業，地方政府的支持重點一定是地方企業。在廠址獲取能力、項目推動力度、燃料保障程度上還是有差別的。如何讓地方政府、中央企業和地方企業能夠形成共同優化能源系統和發電結構的合力至關重要，但是現在的辦法實現不了這個目標。

5、電力行業政出多門，導致電力改革進退兩難。發改委這邊要兩頭放開、引入競爭，國資委這邊要合并重組、做強做大；一會兒要市場配置資源、一會兒要計劃配置資源、甚至行政主導資源。其實，站在電網調度的角度看，所有的燃煤電廠地位都是平等的。此外，所有的發電廠之間除了燃料種類、能源轉化效率和碳排放數量有所差別，產品也都是一樣的。所以，應該對所有的電廠統籌考慮改革方案，不然還是面臨多個發電市場主體到電網調度這里去爭取發電計劃、爭取更多小時數的矛盾。

建議解決方案

建議以西北五省為試點，將所有發電企業的資產整合到一個以省為邊界的發電集團公司中，這個省級發電集團公司承擔資產運營職能，根據資產的具體數額，各個股東在發電集團公司中占有相應的股份。現有發電資產的股東方：中央企業、地方企業甚至民營企業都可以發電資產參與入股，這樣一來，混合所有制就自動實現了。

股東方根據股份多少，組建起真正管用的股東會、董事會和監事會。職業經理人管理團隊承擔起安全生產和經營管理的職責。多種發電能源之間肥瘦互補、盈虧互濟，統一核算。每個發電廠就相當于一個車間，專心培養和管理員工隊伍、維護好設備、運營好電廠、做好安全生產即可。這樣一來，建立現代企業制度、提高公司治理水平的目的也就實現了。

同時，五大發電和地方能源集團的集團總部自動轉化為資本管理平臺，不用再關心每個電廠的設備采購、發電計劃和人員招聘計劃了。這樣總部人數就可以大幅度精簡、或組織人力資源轉型，開展政策研究、系統規劃、區域性維護維修服務、智慧電廠建設服務、教育培訓、以及其他互/物聯網、大數據、云計算和共享經濟時代的新業務開發工作。

此外，如果有現有股東之外的民間資本愿意投資入股，正好可以以較高的溢價增資擴股，資本運作也就自然實現保值增值了。
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