摘要：碎片化指向現實政府管理過程中出現的權力分散、部門分化、管理分割等狀況。這種碎片化管理在電子政務建設中導致治理秩序的“失序化”、制度建設的“分散化”以及政務建設的“信息孤島”等問題, 阻礙了電子政務進一步發展。以整體性治理為理論根基, 實現從碎片化到網絡化、一體化、電子化及整合化的治理轉變, 是解決電子政務碎片化治理難題的理性選擇。

長期以來, 我國通過統籌國家政務信息化工程建設, 實施了信息惠民工程等一系列舉措, 但政務信息化建設中的“各自為政、條塊分割、信息孤島”等碎片化現象仍然十分突出。這嚴重阻礙了治理現代化建設的發展與公共服務水平的提高。因此, 打破部門間信息壁壘, 構建整合性信息資源共享體系, 以更好地用信息化手段感知社會態勢, 暢通溝通渠道和輔助科學決策顯得尤為必要。2017年的《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》明確提出了當前我國電子政務信息系統整合工作的新要求, 強調要在“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰略布局的指導下, 加快推進政務信息系統整合共享。

一、概念界定:電子政務碎片化與整體性治理理論

碎片化發端于后現代主義理論, 意指原本整體的物品被割裂成諸多碎片。目前, 國內學者對碎片化問題進行了一系列研究, 譬如制度碎片化、管理碎片化、信息碎片化、網絡輿論碎片化等。其研究范疇囊括政治、社會、文化、信息等多個方面。楊躍鋒、徐晴從社會角度對“社會碎片化”概念進行辨析, 認為碎片化是多元化的極端狀態之一, 是傳統社會向現代社會轉型過程中, 原有的社會關系、市場結構及社會觀念的統一性都被瓦解, 取而代之的是分散的利益族群與“文化部落”的差異化訴求, 以及社會成分的碎片化分割。

王承博、李小平等從教育層面對碎片化進行闡釋, 認為碎片化是與整體化相對立的一個概念, 即指向分析 (化整為零) 。林楠、吳佩婷從新媒體維度闡述了碎片化的內涵, 認為碎片化在傳播領域表現為信息、媒體與受眾三個方面的碎片化, 是在網絡技術發展態勢下受眾與媒體或傳播者互動過程中所產生的網絡謠言劇增、信息失真以及淺閱讀等不良現象。我們從中不難發現, 無論是在教育層面、新媒體層面, 還是在社會層面, 對于碎片化問題的概念解釋盡管在不同背景下有著不同的表述, 但大都具有事物或物體被“分散化”的意思表達, 簡言之, 碎片化是指打破了事物原本的整體性, 并在一定條件下將其分散為諸多零散的個體的一種狀態。

電子政務碎片化, 是指在電子政務建設中, 各部門或地方因其對自身利益的傾向追求不同而造成的各部門與各業務系統間缺乏有效互動與及時的信息資源共享, 沒有形成整體性規劃, 從而出現“信息孤島”、政務管理秩序混亂、制度建設分散化等問題, 加劇了各部門條塊分割的狀況, 制約了部門間的交流與合作。

整體性治理這一概念最初由英國學者安德魯提出, 隨后被英國學者?？怂乖谄洹墩w的政府》一書中所引用。?？怂拐J為, 整體性治理的目的在于解決政府管治過程中的碎片化問題, 強調政府部門與非政府主體 (私營機構、第三方部門) 間的協調與合作。并通過合作各方一致性的目標與手段, 強化信息技術的運用和整體性整合策略的優化, 以實現政府的公共目的。整體性治理理論的另一代表人物鄧利維認為, 整體性治理的真正目的在于形成一個真正意義上的以公民需求和服務為基石的組織基礎, 以此來簡化政府部門與顧客之間的關系。

同時, 他將“整合”視為“碎片化”的對立面, 并指出在信息化時代“整合”在整體性治理中發揮著重要作用。胡象明和唐波勇提出, 整體性治理作為一種解決問題的方式, 是對在傳統公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴重碎片化的戰略性回應。韓瑞波認為, 整體性治理強調政府部門間、政府組織與非政府組織間的協同與整合機制的綜合運用, 通過治理主體間的協同合作, 為公眾提供無縫隙的公共服務。因此, 這種以問題的解決作為一切活動的邏輯導向, 由政府主體與非政府主體等各利益相關者間的通力協作, 充分調動與有效利用各項資源, 以解決治理過程中存在的各種碎片化問題的活動, 被稱為整體性治理。整體性治理理論范式為電子政務的碎片化治理提供了一個有益的視角。

二、電子政務建設的碎片化問題表現與原因分析

(一) “信息孤島化”問題嚴峻

所謂的“信息孤島”主要指在電子政務發展過程中, 各政府部門缺乏統一的宏觀規劃, 在開展電子政務時所采取的各自為政的做法, 使得各部門間信息不交換、不共享, 無法實現信息的有效整合。

32個省級政府信息公開數據結果顯示, 2016年全國32個省級單位主動公開信息超過6512萬條。其中, 四川省政府信息公開數量最多, 公開信息達到了1000萬條。湖南、江西等地次之, 公開信息數量達到 (或超過) 500萬條。福建、青海等地信息公開數量最少, 均不足5萬條。各省級政府信息公開數量差距較大, 地區差異明顯。此次調查還對各省政務平臺公開信息占比情況 (圖1) 作了進一步分析, 調查結果顯示, 在納入調查范圍的32個省級政府中, 未通過政務平臺公開的信息數量占比為37%, 通過政務平臺公開的信息數量占比為63%, 有三分之一以上的政府信息未通過政府網站進行公開, 政府信息公開積極性不高。

這種在政務信息公開方面不積極、不到位的表現, 使得公眾無法準確地了解政府的工作狀況, 也給各部門間進行有效的信息溝通與互動交流帶來了障礙, 從而造成了政府部門內部與部門間的信息孤島化問題。

科層體制下的政府受理模式呈現著較為明顯的“金字塔”形結構圖式。在這樣的結構之下, 決策權往往掌握在上級手中, 使上級擁有較多的信息。隨著信息的層層下放、各部門間的競爭, 信息的準確性就不可避免地出現某種程度上的誤差, 信息的對稱性在各部門間也出現了明顯的分化。從縱向維度來看, 信息自上而下的傳遞造成了下層所獲得的信息往往比上層少。從橫向角度而言, 同級部門間存在激烈的競爭, 形成了嚴重的部門壁壘現象。各部門間因其自身的利益維護, 拒斥與相關部門進行信息的互動與合作, 信息共享程度持續走低, 從而造成了信息的碎片化。電子政務建設的目的在于打破部門間信息壟斷的格局, 實現信息的平等共享。各部門因其信息壁壘的問題, 擁有不同程度的政務信息, 這些信息進不來、出不去, 呈現出零零碎碎的冗亂狀態。這不僅造成信息資源的嚴重浪費, 也降低了政府部門的服務效能和辦事效率, 嚴重損害了政府的形象, 造成了政府公信力的缺失。

(二) 治理秩序“混亂化”現象嚴重

“互聯網+政務服務”概念的出現對電子政務一體化建設提出了更高的要求, 在網絡化背景下, 政府管理模式要突破以往的科層管理體制觀念, 以適應新的政府管理方式, 構建新的政府組織結構。然而, 電子政務管理工作仍然存在著嚴重的治理混亂化局面, 需要重構治理秩序。

全國政府網站普查是國務院辦公廳為了解全國政府網站基本狀況, 有效解決政府網站現存的問題而開展的。通過對近年來三次全國政府網站調查中存在的主要問題 (見表1) 進行初步分析可發現, 我國政府網站存在著管理水平低、管理主體責任不明確、監督考核機制不完善、監管力度不大等問題。受傳統的“條塊分割”管理體制和“上下對口”的管理模式等因素影響, 各部門在電子政務建設過程中層級繁瑣和職責界限模糊而帶來的部門間利益爭奪與責任推諉現象嚴重, 致使政務平臺形同虛設、公眾利益表達缺乏有效渠道。而政府部門由于自身治理手段的落后無法適應新的發展變化更加劇了政務信息管理的碎片化。因此, 無論從政府部門的職責來看, 還是從公務人員自身的能力水平和道德素養來看, 政府網站管理工作采取措施對政府部門的職責與公務人員自身的能力水平進行合理的約束, 用以規范其在電子政務建設過程中的行為, 為電子政務建設的整體性治理營造一個有序的環境顯得尤為必要。

表1 三次全國政府網站調查中存在的主要問題

信息來源:中國政府網http://www.gov.cn.

(三) 制度建設“分散化”問題突出

企業家政府理論是在對官僚主義批判的基礎上發展起來的, 其所倡導的“追求效率”的理念一直為各國政府所重視。雖然這種在政府管理實踐中強調“效率”的理念在一定程度上提高了政府部門的公共服務效能, 使一系列復雜的公共問題得以有效解決, 但它在強調市場化模式與引入競爭機制的同時忽視了各部門間的協同合作, 并且強化制度化進一步導致了政府治理部門和地區之間的壁壘。

從1999年我國啟動“政府上網”工程到現在我國開展電子政務也只有短短的十幾年的時間。電子政務的發展經歷了由最初的政府辦公自動化的初步階段到重在實現虛擬政府和公民需求滿足的交互作用階段, 以至發展到現在的“智慧政府”建設階段。雖然我們已經取得了一些經驗, 但是很多方面還處在進一步摸索的階段, 電子政務的制度化建設尚在起步階段, 電子政務法制化、規范化程度也相對落后, 因此, 我國制定了政務公開與信息安全等方面的法律法規, 各級地方政府也相繼出臺了電子政務規定, 如2010年7月山東省人民政府頒布的《山東省政府信息公開辦法》、2014年上海市政府頒布的《上海市網絡與信息安全事件專項應急預案》、2017年5月浙江省人民政府頒布的《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》。但從總體來看, 電子政務法律法規建設仍然呈現出分散化的特點, 電子政務立法基本處于“三無”狀態:無綱領性立法、無確定性立法規則、無有效的立法評價及監督機制。由此我們不難看出, 電子政務整體性治理的制度化建設嚴重匱乏, 制度供給不足, 嚴重制約了我國電子政務的整體化建設進程, 不利于我國電子政務建設的長足發展。

三、推進電子政務整體性治理的路徑探索

整體性治理理論為解決電子政務建設的碎片化問題提供了有益的智力支持, 正如?？怂顾? 整體化運作需要政府主體與非政府主體間進行協力合作, 通過合作各方的協調與配合, 解決政府管制下的一系列碎片化問題。相應地, 在整體性治理視域下, 電子政務建設應更加注重治理各方的高度合作和廣泛參與, 也應將治理的著眼點輻射到政治及社會群體等層面。簡言之, 電子政務的整體性治理建設應走整合化、網絡化、一體化與電子化的改革發展道路。

(一) 網絡化治理的實踐:由分散走向整合

合作治理理論的研究使得社會治理由自主性分治朝多元主體合作共治方向發展。合作問題是普遍存在于人類社會生活之中的, 人類社會的進步離不開合作, 合作的范圍越大, 社會進步就越快。美國學者戈德史密斯與埃格斯在對公私部門間合作研究的基礎上, 提出了“網絡化治理”的概念, 認為網絡化治理是跨領域合作的最高境界, 越來越多的私人部門與非營利組織將參與到政府治理過程當中, 協同治理下的各政府部門因其工作程序的簡化而減少了參與者之間的合作成本。

網絡化治理沖破了傳統治理體制下“治理單一化”的藩籬, 在重視公民需求的基礎上, 強調電子政務治理的整體性思路, 通過“政府—公民”“政府—社會”以及“政府—政府”之間的合作共治, 對政務信息資源進行充分整合并及時地向社會公開, 讓社會公眾快速了解到政府的工作狀況, 使政府部門在運作過程中沖破條塊分割的樊籬, 降低管理成本, 提高服務效能, 擺脫電子政務建設的“碎片化治理”狀態。

第一, 提高政務公開信息質量, 積極引導治理各方的廣泛參與。在電子政務的整體性治理中, 信息共享尤為重要, 信息的共享程度決定了各治理主體所獲取的信息質量, 而各方參與主體間的合作治理化程度也由其所獲得的信息質量來決定。因此, 信息質量的高低也是整體性治理的核心與關鍵所在。高質量的信息不僅能充分表達參與者的利益和訴求, 同時也有助于增強各治理主體間的凝聚力與責任感, 能充分發揮各治理主體合作互動的積極性, 提高電子政務建設整體性治理的實踐效果。

第二, 構建良好的官民互信機制。網絡化治理的前提與基礎是參與主體的信任與合作。公眾對政府的信任是影響電子政務參與治理的重要因素。公眾信任是政府工作合法性的前提, 政府想要取得公眾的信任, 需要端正自身工作態度, 以公眾需求為出發點和落腳點, 避免在電子政務管理過程中信息公開不及時、不到位的現象發生, 切實保障公眾的知情權、參與權和表達權, 強化公眾對政府工作的監督。

第三, 構建良好的府際互信機制。整體性治理, 提倡政府間的協調與合作, 強調通過府際合作模式, 化解部門間條塊分割的碎片化治理窘境, 以此來進行無隙化的交流共事, 達到治理的最佳狀態。合作建立在互信的基礎上的, 如果缺乏良好的互信環境, 便無法進行充分的信息溝通, 更談不上有效性的合作。因此, 有必要在部門間開展經常性的合作活動, 建立起部門間良性的互信互動機制, 以加強各部門間及時的信息互動與情感利益的表達, 在對信息進行有效把控的前提下, 使各部門在融洽和諧氛圍下更好地合作, 使電子政務建設在整體性治理中發揮更大的作用。

(二) “一體化”政務服務平臺:借鑒澳大利亞政務服務整合化和“i廈門”實踐經驗及電子政務“一體化”的實踐

加快推動國家政務服務平臺建設, 著力解決跨地區、跨部門、跨層級政務服務信息難以共享、業務難以協同、基礎支撐不足等突出問題, 以形成一個統一、規范、多級聯動的“一體化”政務服務平臺, 是當前政務信息系統整合工作的重點所在。

在“一體化”政府服務平臺建設工作中, 澳大利亞政府政務服務具有較高的代表性。澳大利亞政府在1997年成立的聯邦服務中心 (centrelink) 是一個集社會工作者服務、財務信息服務、家庭服務、無家可歸者服務、殘疾人士服務等項目在內的綜合性國民服務機構。該機構通過對各項服務的充分整合, 以實現跨組織整合管理的目標, 這為澳大利亞政府管理工作注入了新的生機與活力。隨著時代的發展, 為適應政府變革的要求, 澳大利亞政府于2004年又創建了“人類服務部 (DHS) ”, 該部門是為澳大利亞民眾提供一系列福利、公共援助、衛生和其他服務的綜合性服務部門, 下設兩個組織和三個子部門, 幾乎囊括了澳大利亞所有的公民服務項目。這種將多數國民服務項目整合到一個服務部門的模式, 在一定程度上打破了部門間孤立的格局, 既降低了管理成本, 也提高了服務效能。

“i廈門”一站式惠民服務平臺是目前廈門市最全的辦事及公共服務信息資源整合平臺, 是廈門市政府實名認證中心在網絡實名身份認證的基礎上, 整合政府公共服務與社會公共服務等相關資源, 通過PC端、移動終端、自助終端智能電視等多個渠道, 為市民提供的一站式的惠民服務平臺。該平臺為市民提供的便民服務主要包括實名認證、個人主頁、便民應用和辦事服務四個方面。其中, 實名認證服務讓每一個登錄“i廈門”網站的實名用戶都能體驗到跨部門的業務辦理與業務咨詢的便利;個人主頁能夠為市民提供個性化的辦事服務以及應用收藏、管理等服務, 更好地滿足了市民對政務服務的個性化需求;便民應用匯聚了廈門市最全面的公共便民服務應用, 并提供了方便快捷的在線查詢和在線辦理等服務應用;辦事服務主要提供跨部門政務服務的在線辦事等, 其服務范圍涉及政務、生活、教育、溝通、社保、交通與征信等多個方面。在“i廈門”平臺上, 廈門市民可以不受時空限制, 在任意時間與任意地點獲得跨部門政務辦事服務, 這不僅極大地便利了市民生活, 同時也提高了政務服務效能。

電子政務的“一體化”服務模式是整體性政府建設的重要內容, 與“人類服務部 (DHS) ”模式、“i廈門”一站式惠民服務平臺有異曲同工之處。所謂的“一體化”服務, 即利用先進的網絡技術, 建立起統一的政務服務平臺, 并通過一個口徑統一、功能完備且安全高效的政務平臺對這些政務資源和政務信息進行及時輸出, 以解決跨部門、跨地區、跨層級政務服務信息難以共享、業務難以協同、基礎支撐不足等問題。與傳統的分散化政務平臺不同, “一體化”政務平臺整合了電子政務的各項服務, 如政府的“網辦”服務與信息提供服務。所謂的“網辦”, 是指政府的網絡化辦公, 主要表現為對公眾的咨詢作出及時的反饋, 對公眾的投訴進行合理的解決, 對與企業有關的各項申報與審批工作進行規范化處理。而信息提供服務, 是指在政務平臺上及時公開政府的工作狀況, 公布最新的政府工作報告, 相關政策和法規以及與社會發展、經濟進步、民生改善有關的各項信息。“一體化”政務平臺的創建, 為解決電子政務建設的碎片化問題提供了可行的治理思路。

(三) 電子治理:電子政務整合治理的新思路

電子治理是在電子政務的基礎上發展起來的, 早在2004年召開的第二十六屆行政學國際會議就將電子治理與電子政務作為該次會議的主要內容。作為信息化時代條件下被提出的一種新型治理范式, 電子治理與電子政務無論是在參與主體上還是在參與形式上都存在著明顯區別。我們不可否認的是, 電子治理與電子政務存在著密切的聯系。從主體維度來看, 兩者都包括政府部門;從所涉及領域的層面而言, 兩者都涵蓋公共事務的領域;從政務信息公開化的角度審視, 兩者在推動政府工作透明度方面具有目標一致性的特征;從價值觀的趨向性來看, 兩者都倡導建立一個廉潔高效的政府。

電子治理不是通信技術在公共事務領域的簡單應用, 而是一種更多地同政治權利和社會權利的組織與利用方式相關聯的“社會—政治”組織及其活動的方式, 涉及公眾影響政府、立法機關, 以及公共管理過程的一系列活動。它超越了電子政務所輻射的空間范疇, 將關注點擴散到政治、社會群體等層面。

首先, 電子治理是在政治民主化時代背景下對電子政務整體性治理的新突破。電子治理不同于傳統的管理體制與運行模式, 它強調以人為中心、公民廣泛參與、行政公開透明、官民互動與公私合作等, 正逐漸成為信息社會的一種新的治理范式。電子治理使政治民主化進程邁上了一個新的臺階, 強調在政治活動中市民參與的重要性, 突出公眾參與對政府管理的積極作用, 使政府在傳統管理的慣性思維中沖破了層級節制的束縛, 意識到公私合作與官民共治的重要性, 并將共治付諸行動。這不僅提高了自身的服務效能, 也強化了自身的責任認知, 實際上也是電子政務發展由碎片化走向整體性治理的趨勢, 更是一個循序漸進的過程。

其次, 電子治理在“智慧政務”建設的推動中更好地滿足了社會群體的需求。“智慧政務”是指以互聯網、云計算等信息技術為基礎, 運用現代信息與通信技術預測、分析與整合各項信息, 以更好地對公共服務、民生改善、環境保護等做出有效回應的一種現代化城市建設模式。這無疑是整體性治理在新的社會治理大環境下的嶄新工作形式。整體性治理理論應倡導以滿足社會群體的需求作為其主導理念, “將個體的生活事件列為政府治理的優先考慮項目, 將政府的研究重點轉移到個體問題的解決”, 實現服務重心從以政府為中心到以公眾為根本的跨越式發展。在電子政務建設中, 我們需要采用電子治理的工作方式, 構建新型政府信息公開機制, 以更有效地回饋社會群體的需求。

四、結語

整體性治理作為電子政務碎片化問題的解決方案, 強調電子政務建設應走整合化、網絡化、一體化與電子化的改革發展道路, 強調服務的整合、整體的合作和共同參與的決策方式以及合作的國際化。正如王浦劬、楊鳳春所言, 克服發展中國家發展所面臨的數字鴻溝問題, 不僅僅是國內政策問題, 同時也是國際政治問題。同樣, 電子政務的整體性治理也不僅僅是一個國家在發展中所面臨的重大問題, 更是全世界面臨的國際化的問題。因此, 推動電子政務的整體性建設, 對國家治理體系與治理能力現代化發展乃至世界治理新秩序的構建具有深遠意義。